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专家政府应设立城市群建设考核机制

2019-06-08 06:22:57来源:励志吧0次阅读

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中国城市规划设计研究院副院长杨保军。受访者供图

编者按:围绕建设世界级城市群这一蕴含丰富改革内涵的公共议题,本报前期刊发了“珠三角九论”系列报道,引爆了主流舆论场。从今日起,本报将以贯彻落实十八届三中全会精神为统领,就珠三角深化改革、城市群优化发展等热点问题问策国内外知名智库的专家学者,以进一步解放思想、凝聚共识,为广东开创深化改革新局面鼓与呼。敬请垂注。

中国城市规划设计研究院副院长、中国城市规划学会常务理事杨保军先生十分关注珠三角改革发展,曾参与编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划()》。围绕城市群发展质量、区域治理机制、核心城市作用、粤港澳合作等焦点问题,近日专访了他。

瓶颈

最大制约在于制度

南方:打造世界级城市群,珠三角具备哪些基础条件?

杨保军:一是综合实力较强,人口和经济总量大;二是集聚程度高,城镇高度密集,形成都市连绵区,多项经济要素在单位国土面积上的集聚程度为全国最高;三是城镇化水平已经达到83%左右。基本形成以广、深为核心,大中小城市和小城镇相对均衡协调发展的完整城镇体系;四是拥有较强的国际经济联系,特别是毗邻港澳,国际服务的全球化程度也比较高;五是具有良好的区域交通体系和国际航运体系。

南方:与世界级城市群相比,珠三角的主要差距在哪里?

杨保军:最大的差距在于服务业水平和城镇化质量。珠三角服务贸易出口比例较低,国际金融影响力不够,生产型服务业特别是中介服务业发展不足。服务业与国际化规则接轨不够,受政府和市场关系影响较大。

珠三角产业结构还处于传统加工贸易阶段,高端制造业不足,自主创新能力不强。广州、深圳的国际功能与全球节点城市差距明显。城市建设品质差异比较大,有的像欧洲,有的像非洲。

南方:具体而言,珠三角打造世界级城市群的瓶颈有哪些?

杨保军:最大的制约在于制度瓶颈。

首先是市场经济制度深化改革滞后,产业结构升级缓慢,服务业发展面临行业垄断。

其次是外来务工人员的市民化问题,面临社会保障均衡等一系列制度改革难点。

第三是土地制度改革压力大。目前,珠三角多数城市的发展空间已经接近和达到行政辖区面积的40%,如何实现土地的二次开发、推进“三旧”改造,面临较大的制度瓶颈。有些问题不是省里能解决的,还需要国家层面统筹考虑。

最重要的是,城市群内部治理机制不满足发展需要,在区域功能、规划建设、环境保护以及社会治理等方面存在突出的协同性问题,城市群内部合作与协调发展不足,区域治理模式受到行政区经济影响较大。

区域

缺乏协同治理机制

南方:您如何看待珠三角的区域治理模式?

杨保军:在目前的行政体制下,珠三角的行政治理结构对珠三角快速发展起到过很好的效果,但也到了调整优化的时候。比如东莞,它没有区一级架构,从市直接到镇,早期效率很高,但现在太碎片化,以村为基本单元,效率较低,升级较难。

协同发展是影响城市群整体竞争力和持续发展能力的重要因素。珠三角缺乏协同机制,虽然有共同目标,但是缺乏目标下的路径,缺乏对路径的保障机制、政策。没有协同,就容易出现区域环境污染、交通联系不畅、核心地区要素过于集聚、基础设施重复建设等“大城市病”。

要解决这些问题,重点要在协同发展政策和一体化建设机制方面寻求突破,通过在专业领域和重点领域进行自下而上的深化调整,突破行政区划束缚,以点带面地深化改革。

以前靠投资来拉动增长,将来要靠创新,而创新源在城市。我们现在要高度重视城市群发展,从中央到地方要设计一套制度来考核城市群建设。国家应该设置城市群的统计指标,来考核每个城市群的成绩。首先要建立统计单元,比如要统计哪几项指标,看城市群需要推进哪些工作,其次要设立治理机构,比如委员会、基金等等,先从专业协同上取得突破。

产业

同构现象比较明显

南方:在产业方面,珠三角各地的协同性如何?

杨保军:世界几大城市群的城市在产业分工与协作方面紧密有序,每个城市都有明确的分工与发展方向。相较而言,珠三角城市群产业同构现象比较明显,产业体系也不完善,这当然不利于城市群的长远发展。

但我不认可珠三角产业同质化的说法。在一个封闭的经济体系之中,临近的城市搞同样的产业,就有同质化的问题。但珠三角主要是与国际市场分工协作,产品主要是外销,所以就不算同质竞争,否则企业早就死掉了。

我不担心珠三角的产业同质化,而是担心珠三角缺乏产业升级能力。怎么升级?首先市场化要到位,其次要有教育投入。升级的方向很明确,关键在于搭建升级的平台。我们能做的是在制度、基础设施方面搭好“架子”,但不能替代它(产业升级)。不能说盖一个办公楼就是金融中心了,金融一定是集聚度很高的产业,不可能到处都有金融中心。

广深

发挥领导先锋作用

南方:珠三角打造世界级城市群,广、深两市应发挥哪些作用?

杨保军:广州、深圳应担当领导者和先锋者的角色。作为领导者,它们应当在主导产业、优势产业和高端产业方面持续发力,共同铸就具有国际竞争力的发展引擎。作为先锋者,它们必须大胆在城市与区域发展路径、方式、机制等方面探索创新,为新一轮改革发展提供动力。

广州应在区域统筹方面发挥更大的作用,其领导者的要更重一些。作为引领中国南方发展的国家中心城市,广州产业体系最为完整、劳动力规模和素质最具优势的特大城市,必然要在国际舞台上承担更重要的。

作为改革开放的窗口和国家新政策、新的管理体制的试验场,深圳在新时期应当加强先锋者角色定位,大胆地先行先试,成为落实科学发展观和建成和谐社会的先锋城市。

广深是核心,珠三角其他城市则是支撑城市群未来持续发展的腹地和关键,是从外向型经济转向内外源协调发展的重要空间基础,各个城市之间应通过积极的合作互动,合力推动传统产业模式的转变和区域经济结构的升级,为珠三角建设世界级城市群奠定坚实基础。

粤港澳

合作需要制度突破

南方:如何处理好珠三角九市与港澳的关系,如何看待粤港澳合作?

杨保军:香港是珠三角城市群发展的重要源泉。当前的粤港澳关系处于一个临界状态。一方面,粤港澳之间的合作达到了前所未有的高度,其合作形式从民间非正式化走向了官方正式化,合作的制度从探索与碰撞走向了建立与完善。另一方面,珠三角迅速崛起后,整个区域格局面临重构,多个机构预测广州和深圳的经济总量将在5至10年内超越香港,这给香港带来了压力。

复杂的形势面前,粤港澳合作必须不拘泥于区域内部的矛盾与纠纷,应放在更广阔的格局予以考量。如果没有内陆腹地支撑,香港的“单向全球化”存在巨大风险。同时,上海自贸区的成立,也将对香港构成竞争。香港面临的挑战,也是大珠三角各城市共同面对的,只有同心协力,才可共渡难关。

粤港澳合作未来最核心的部分应在制度建设上寻求突破。粤港澳联席会议制度就是一个延续性佳、成效显著的合作平台。总之,三地合作既要有传承,也要有创新。而创新就是积极探索“一国两制”背景下大珠三角区域的新型城镇化和粤港澳合作问题。

撰文:南方 李书龙 黄伟

总 策 划:莫高义 张东明

总 指 挥:王垂林 姚燕永

策划执行:郭其龙 黄 伟

何又华 陈邦明

采写统筹:姜玉龙

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